挖掘PPP潛能以緩解經(jīng)濟下行壓力
穩增長(cháng)需要PPP發(fā)揮應有作用
今年上半年，我國經(jīng)濟增速延續放緩態(tài)勢，增長(cháng)7.0%，較上年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)。在分行業(yè)指標中，一二季度第二產(chǎn)業(yè)增加值增速為6.4%和6.1%(其中工業(yè)增加值增長(cháng)6.1%和6.0%)，分別比去年同期下降0.9和1.4個(gè)百分點(diǎn);而第三產(chǎn)業(yè)增速則為7.9%和8.4%，分別比去年同期增長(cháng)0.1和0.5個(gè)百分點(diǎn)。第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)增長(cháng)態(tài)勢的變化，反映了我國產(chǎn)業(yè)結構進(jìn)行深刻而快速調整的客觀(guān)事實(shí)。但另一方面，如果深入分析第三產(chǎn)業(yè)的結構性變化，可以發(fā)現，第三產(chǎn)業(yè)的快速增長(cháng)有很大一部分又是由金融業(yè)的快速增長(cháng)導致的。今年一二季度，金融業(yè)增加值分別增長(cháng)15.9%和17.4%，增速比去年提高6.4和8個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，其他大類(lèi)服務(wù)業(yè)增加值的增速則較去年出現明顯下降，并且其增速明顯低于整體經(jīng)濟增速。
上述數據充分表明，今年上半年7%的經(jīng)濟增速在很大程度上是由紅火的股市托起來(lái)的。而不久前我國A股市場(chǎng)出現的劇烈波動(dòng)，在消滅十多萬(wàn)億元股票市值的同時(shí)，在一定程度上也扭轉了社會(huì )預期。金融業(yè)增加值高速增長(cháng)的態(tài)勢已難以維持。
從支出角度看，在短期內決定經(jīng)濟增長(cháng)的最主要因素是投資。今年上半年，我國共完成固定資產(chǎn)投資23.7萬(wàn)億元，較去年同期增長(cháng)11.4%，增速較去年同期下降5.9個(gè)百分點(diǎn)。以固定資本形成占GDP的比重44%估算?穴2014年數據?雪，僅此一項，就拉動(dòng)經(jīng)濟增速較去年同期下降2.2個(gè)百分點(diǎn)(剔除物價(jià)變動(dòng)因素之后)。因此，雖然近期內我國經(jīng)濟運行出現了一些探底回穩的態(tài)勢，但經(jīng)濟穩定運行的基礎并不牢固，經(jīng)濟下行的壓力仍然很大。
中央政治局會(huì )議清醒地認識到了這一點(diǎn)，并強調指出：當前經(jīng)濟下行壓力依然較大，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟增長(cháng)不足和舊動(dòng)力減弱的結構性矛盾依然突出。而“高度重視應對經(jīng)濟下行壓力，高度重視防范和化解系統性風(fēng)險”正是基于上述認識而做出的重要判斷和決策。
作為國家投資的重要組成部分，保持基礎設施和公用事業(yè)投資增長(cháng)對于推動(dòng)投資增長(cháng)具有重要意義。當前，要化解經(jīng)濟下行壓力，需要PPP發(fā)展更加給力，需要基礎設施和公用事業(yè)投資做出更大的貢獻。
當前PPP發(fā)展為何“不給力”
國務(wù)院去年發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》，國辦轉發(fā)了財政部、國家發(fā)改委、人民銀行等部門(mén)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)》，財政部、國家發(fā)改委等部門(mén)也出臺了一系列部門(mén)性指導文件，就推廣運用PPP模式作出部署。財政部還成立了PPP中心，專(zhuān)門(mén)負責PPP模式的推廣工作。各級地方政府也做了大量工作，具體如：設立PPP領(lǐng)導小組，協(xié)調PPP發(fā)展事宜;根據地方實(shí)際情況，編制推動(dòng)PPP工作實(shí)施細則;建立項目?jì)鋷欤e極開(kāi)展項目推介;舉辦PPP培訓班，提高政府工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);河南、福建、江蘇等省份還設立了PPP發(fā)展基金，對PPP項目提供補貼和獎勵。
即便如此，目前PPP的進(jìn)展仍有許多不盡如人意的地方。突出表現就是簽約率低，項目落地難。據不完全統計，在國家發(fā)改委公布的首批PPP項目中，項目簽約率不足10%，開(kāi)工項目的數量就更少了。在實(shí)際操作過(guò)程中，還出現了一系列不平衡現象。具體如：政府熱、企業(yè)冷，中央政府熱、基層政府冷，政府首腦熱、業(yè)務(wù)干部冷，輿論宣傳熱、實(shí)際操作冷，國有企業(yè)熱、民營(yíng)企業(yè)冷等現象。出現上述局面，原因是多方面的：
從思維方式上看。在許多人看來(lái)，過(guò)去30多年來(lái)我國持續高速增長(cháng)的一條重要經(jīng)驗，就是“強政府、弱法治”;而PPP模式是以完善的法治、平等的契約精神為前提的。在對待法治問(wèn)題的態(tài)度上，它們分別處在兩個(gè)極端上。由一個(gè)極端快速跳躍到另外一個(gè)極端，很困難，需要有過(guò)渡期，也會(huì )有轉型陣痛。對此，全社會(huì )準備嚴重不足。于是我們看到如下現象：雖然各級地方政府都高調支持發(fā)展PPP，但其思維方式、運行機制和操作方式基本沒(méi)有變化。兩者之間的差距和鴻溝并沒(méi)有明顯縮小。
從制度層面上看。PPP的發(fā)展改變了由政府機構(或國有企業(yè))獨家建設、運營(yíng)基礎設施和公共事業(yè)的局面。私人資本的介入，要求政府減少對企業(yè)經(jīng)營(yíng)的微觀(guān)干預，把公用事業(yè)的管理和運營(yíng)(特別是政府和企業(yè)的分配關(guān)系)納入法制化、規范化、透明化的軌道;與此同時(shí)，需要政府切實(shí)加強對具有自然壟斷性質(zhì)的基礎設施運行的監管，以防范投資者利用市場(chǎng)力量侵害消費者合法權益。為此，需要完成一系列的制度和能力重建。而這一過(guò)程才剛剛起步，遠未完成。
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢看。我國基礎設施建設領(lǐng)域和其他傳統產(chǎn)業(yè)一樣存在嚴重的“產(chǎn)能過(guò)剩”問(wèn)題。前些年，為了加快地區經(jīng)濟增長(cháng)，各地政府已經(jīng)絞盡腦汁，(通過(guò)合規乃至不合規的手段)把能上的項目都已經(jīng)上馬了。“項目潛力已經(jīng)挖掘完了”。剩下的項目，(以目前標準衡量)大多是現金流不穩定、投資風(fēng)險大、潛在收益低的項目。這樣的項目很難激起民間資本的興趣。還有一些項目，如養老服務(wù)等，目前尚未發(fā)現可持續的商業(yè)盈利模式，民間資本對此保持觀(guān)望態(tài)度也在情理之中。
從操作層面看。目前尚有許多障礙需要破除。具體如，部門(mén)法規相互沖突掣肘，導致實(shí)際操作人員倍感困惑;項目準備不充分，社會(huì )資本需要投入大量人力物力財力才能開(kāi)展后續的實(shí)質(zhì)性談判;在項目土地供應、低成本資金提供、相關(guān)稅收優(yōu)惠待遇等方面，都有許多問(wèn)題尚未解決。除此之外，還有一個(gè)需要考慮的現實(shí)因素，那就是基礎設施和公共事業(yè)具有投資規模大、資金回收期長(cháng)、管理難度高等特點(diǎn)，較高的進(jìn)入門(mén)檻也把許多民營(yíng)資本攔在了PPP項目之外。
因此，當前PPP發(fā)展所面臨的種種矛盾和問(wèn)題，是長(cháng)期性矛盾(思想、觀(guān)念變革)、中期性矛盾(制度建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期)和短期性矛盾(操作層面問(wèn)題)相互交織的產(chǎn)物。我們的政府投資體制已開(kāi)始向PPP模式轉型，但要達到改革的彼岸，還有很長(cháng)的路要走，還有大量的工作要做。PPP模式和傳統的政府性投資存在本質(zhì)區別。它是基于成本收益權衡、講求運行效益的投資;它是由社會(huì )資本主導、強調投資者獨立權益的投資;它是基于平等協(xié)商、體現政企合作精神的投資。PPP項目的商業(yè)屬性，決定了它不可能去支撐那些華而不實(shí)的形象工程，因此，期待其像“4萬(wàn)億”投資計劃那樣“一哄而起”、不計成本，是不現實(shí)的;不僅如此，在經(jīng)濟運行的下行階段，由于社會(huì )預期趨于悲觀(guān)，民間投資意向下降，期望PPP擔當起穩定經(jīng)濟增長(cháng)的重任也是不現實(shí)的。但這決不意味著(zhù)在現階段我們只能消極等待、無(wú)所作為。多重矛盾相互交織的局面，決定了我們可以多措并舉，通過(guò)標本兼治來(lái)充分發(fā)掘PPP的發(fā)展潛力，為穩定投資增長(cháng)、化解經(jīng)濟下滑壓力做出應有的貢獻。
標本兼治發(fā)掘PPP發(fā)展潛力
在中長(cháng)期內，要加快制定、發(fā)布中國版的PPP基本法《中華人民共和國政企合作法》，就PPP發(fā)展進(jìn)行統一的規范。同時(shí)，要著(zhù)眼理順PPP管理關(guān)系，特別是計劃、財政和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的關(guān)系。計劃部門(mén)根據國家和地區發(fā)展戰略確定潛在項目，建立項目庫;財政部門(mén)則根據審慎管理原則，對PPP項目中蘊含的政府財務(wù)負擔和財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估，并對項目設計提出改進(jìn)意見(jiàn)乃至否決擬議中的建設項目;專(zhuān)業(yè)部門(mén)則要加強對項目建設和運營(yíng)的業(yè)務(wù)監管，以確保消費者利益免受市場(chǎng)壟斷的侵害。各級地方政府則要設立專(zhuān)門(mén)的PPP推進(jìn)機構，主要負責協(xié)調各部門(mén)行動(dòng)、對各專(zhuān)業(yè)部門(mén)開(kāi)展PPP項目提供技術(shù)和能力援助，以加快項目的前期準備工作，為政企合作創(chuàng )造良好條件。
在短期內，則要著(zhù)力推動(dòng)新舊制度平穩過(guò)渡以減少改革震動(dòng)。具體如：普遍設立PPP投資基金，對社會(huì )資本參與PPP項目投資的前期支出提供適當補償;增加政府投資的比重，適當降低特殊項目公司(SPV)對社會(huì )資本投資占比的要求;盡快明確相關(guān)稅收政策，為資產(chǎn)轉讓交易提供便利，對PPP項目運營(yíng)提供所得稅減免;各級地方政府應根據基礎設施和公用事業(yè)的既有土地供應標準，一如既往地提供土地;完善相關(guān)制度安排，允許把國家開(kāi)發(fā)銀行貸款列為劣后債或優(yōu)先股;鼓勵長(cháng)期資金以股權或債券方式投資基礎設施和公用設施領(lǐng)域;在中期預算管理框架難以有效運作之前，開(kāi)辟特殊財政通道，對經(jīng)過(guò)評估的優(yōu)質(zhì)項目給出明確的財政補貼承諾;增加基礎設施和公共事業(yè)運營(yíng)的透明度，提升社會(huì )資本參與PPP項目的信心等.
來(lái)源：中國經(jīng)濟時(shí)報
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部）
